Acerca de la reforma de la Constitución de Entre Ríos.
El Gobierno provincial y el partido oficialista impulsan la reforma de la Constitución de Entre Ríos. La cuestión ha actualizado su estado público y se escuchan opiniones sobre el tema, provenientes de miembros de fuerzas políticas y organizaciones sociales, así como de profesionales del derecho.
¿Qué se quiere reformar? O mejor planteado: ¿qué debería reformarse?
Antes de avanzar bueno es repasar que la Constitución como norma fundamental tutela los Derechos y Garantías de los habitantes, la forma del Estado y la estructura y competencias de los poderes. La naturaleza de nuestra organización federal determina la primacía de la constitución Nacional en todo el territorio argentino, a la que deben adecuarse las constituciones provinciales y toda norma, o acto emanado de autoridad nacional, provincial o municipal.
En 1994 fue reformada la Constitución Nacional con la declarada intención de adecuarla a los tiempos.
En lo medular, significó un avance institucional la incorporación a los derechos y garantías reconocidos en el texto de 1853 la defensa del orden constitucional y los derechos políticos, a un medio ambiente sano, a la protección de los consumidores y usuarios.
Nuestra Constitución Provincial fue avanzada en su tiempo. Aún hoy, cláusulas como las de la Sección II Régimen Económico y del trabajo, con cláusulas protectorias del trabajador y que definen una activa participación del Estado alentando nuestra economía son de renovada actualidad
Escapa al cometido de estas líneas formular un comentario de la actual norma fundamental entrerriana. Sí interesa destacar, por lo que a continuación se expresa, que en Entre Ríos rigen de manera inexcusable, tanto las disposiciones de la Constitución Nacional como las de nuestra Constitución provincial.
Ello significa que los derechos y garantías de los entrerrianos encuentran sustento en ambos órdenes normativos. Lo que no está explícitamente establecido en nuestra Constitución, lo está en la Nacional, en especial lo relativo a los nuevos derechos establecidos por la reforma de 1994.
Lo antedicho habilita para dejar de lado algunas opiniones que se han manifestado estos días y que sostienen que debemos “modernizar” nuestra Constitución y “adecuarla” a la Constitución Nacional, en especial con relación a los nuevos derechos y garantías. Nada obsta a la vigencia de nuestros derechos, en especial de los nuevos derechos ambientales y del consumidor (por ejemplo el interés público en la preservación del balneario “Los Arenales”, o del nuevo parque de Paraná) si algo no está contemplado en nuestra Constitución entrerriana. Sólo basta acudir a las normas de la Constitución Nacional, que obviamente rigen en nuestro suelo, para invocar su protección.
Desde ya que en el marco de una reforma de la Constitución Provincial sería prolijo coordinar sus contenidos normativos en materia de derechos y garantías con los de la Constitución Nacional, pero ello no pasaría de ser un ejercicio de prolijidad, aprovechable y justificable en tales circunstancias. Más no es motivo suficiente para la reforma.
Es de destacar que mas allá del reconocimiento de derechos y garantías a los habitantes, la Constitución regula las relaciones del poder institucionalizado (facultades y competencias de los tres poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de órganos y funcionarios de la Constitución, entre otros el Tribunal de Cuentas, Consejo General de Educación, Fiscalía de Estado y de los Municipios.).
En este aspecto, toda constitución resuelve la cuestión del ejercicio del poder público. Conforme a la tradición republicana, se incorporan mecanismos de frenos y contrapesos entre los poderes del Estado, la llamada “independencia” de los tres poderes, que en puridad no existe cabalmente, aunque suma a la convivencia democrática que las normas constitucionales la preserven en la mayor medida posible.
La experiencia histórica demuestra que el avance de las sociedades hacia mayor equidad y justicia va de la mano con el ejercicio de los derechos y la desconcentración del poder del Estado, a mayor participación y control sobre las decisiones políticas y la actuación de una Justicia independiente.
La reforma constitucional, para resultar trascendente, debería definir canales institucionales que faciliten esos objetivos.
¿Que merece ser reformado a la luz de la experiencia histórica de estos últimos 30 años?
En este sentido nos permitimos señalar algunas materias sin pretender agotar el tema, pero que resultaría auspicioso sean tratadas por la futura convención constituyente.
Límites constitucionales a la discrecionalidad en el manejo de partidas presupuestarias.
La autorización que de rigor se formula en la Ley de Presupuesto habilita al Poder Ejecutivo para efectuar “transferencias compensatorias” entre partidas. Esas economías, denominadas “presupuesto no ejecutado” se trasladan a otras cuentas. Así sucede con las englobadas en la partida denominada “Transferencias”, que habilita el pago de subsidios, viáticos y publicidad. Las economías en la ejecución presupuestaria de partidas importantes para la comunidad como las de obra pública, son aplicadas a esa cuenta, lo que abre la puerta al derroche, al clientelismo político y a beneficios de amigos del poder.
La reforma tendría que imponer un tope porcentual a las “transferencias compensatorias” entre partidas presupuestarias, de manera de no alterar sustancialmente el monto de cada una previsto por la H. Legislatura. Debiera ceñirse más al Poder Ejecutivo al cumplimiento de la Ley de Presupuesto, acotándose su margen de discrecionalidad en la ejecución presupuestaria.
A los mismos fines la norma constitucional tendría que señalar la obligación del Poder Ejecutivo de dar cuenta a la H. Legislatura del Presupuesto Ejecutado con una periodicidad de –tal vez- dos meses. Ello para facilitar a los representantes del pueblo y de los Departamentos de Entre Ríos la apreciación de alguna desviación significativa sobre las metas presupuestarias y obrar en consecuencia. De nada vale que casi al terminar el año fiscal, como es costumbre, los legisladores se enteren de que sus previsiones no fueron cumplidas.
Ampliación de las facultades del Tribunal de Cuentas.
En el camino señalado de sumar al control y desconcentración del poder del Estado, la reforma debería dotar de autarquía financiera al Tribunal de Cuentas. La experiencia indica que el organismo tiene que contar con los fondos necesarios para cumplir con la misión que le incumbe de un modo completo. La necesaria independencia de los poderes y autoridades controlados por el Tribunal de Cuentas indica la necesidad de que éste mantenga una autonomía en la decisión sobre sus propios gastos.
Además, sería apropiado cristalizar en la Constitución no sólo la facultad de análisis de la legalidad de las conductas administrativas en relación al dinero público, sino también las atinentes al juicio administrativo de responsabilidad, que deben serle restituidas, porque este procedimiento permite el aporte de toda la experiencia de un organismo idóneo en una materia compleja como lo son las cuentas públicas y los actos administrativos a ellas vinculados.
Mediante su actuación en el juicio de responsabilidad administrativa el Tribunal de Cuentas puede aportar pruebas que facilitarán la labor ulterior de la Justicia. No olvidemos que una de las trabas que facilitan la impunidad es, a veces, la dificultad que se presenta en la obtención de pruebas en causas de suma complejidad.
Resulta importante que la Constitución recepte los aspectos mencionados, pues la cláusula constitucional pondría a salvo al Tribunal de Cuentas de la eventual decisión de mayorías legislativas accidentales que, como ocurriera con la sanción de la ley N° 8738, pudiera recortar sus facultades, en detrimento del control y transparencia de los actos públicos.
Autorización de Gastos Reservados.
Debe quedar vedada en la Constitución la facultar del Poder Ejecutivo de emitir Decretos que autoricen Gastos Reservados por fuera de su fin específico. Este instituto ha sido desvirtuado en la práctica del ejercicio del poder, pues sólo cabe para atender requerimientos en materia de seguridad, de la cual dependan tareas de inteligencia. No debe aceptarse que el Gobernador pueda autorizar gastos reservados que excedan su finalidad.
Oficina Anticorrupción.
Como sucede con el Tribunal de Cuentas, muchas veces los actos de corrupción administrativa requieren de investigaciones complejas. Por ello la necesidad de contar con un organismo especializado e independiente del poder administrador que tenga la aptitud para producir pruebas que hagan posible la acción de la Justicia, en orden al esclarecimiento de los hechos y condena de los culpables.
La reforma debería definir esta cuestión y poner fin a la aberración legal que hace depender a la actual Oficina Anticorrupción del Fiscal de Estado.
Es de práctica que el Fiscal de Estado cambie con cada nuevo gobierno, por lo que ha pasado a constituirse en un funcionario de confianza del Poder Ejecutivo de turno, que cumple con sus instrucciones u “órdenes”.
Prueba elocuente es el Decreto n° 7560 GOB que en su artículo 1° dispone: “Ordénase a la Señora fiscal de Estado de la Provincia desistir del proceso judicial… (se trata del proceso donde se ventila la demanda de nulidad y reivindicación de la Provincia sobre el balneario público “Los Arenales”).
Se trata de una consuetudinaria tergiversación de la norma del artículo 139 de la Constitución que consagra la inamovilidad del Fiscal de Estado en sus funciones mientras dure su buena conducta y lo faculta para revisar las decisiones del Poder Ejecutivo, de las que puede recurrir ante el Superior Tribunal de Justicia cuando las considere contrarias al interés provincial.
Por lo expuesto mal puede depender la Oficina Anticorrupción del Fiscal de Estado, funcionario de confianza del P.E., frente a eventuales procedimientos de investigación por presuntos actos irregulares o de corrupción que pudieran ser cometidos en la administración pública, de la cual el P.E. es suprema autoridad.
Resulta imprescindible la creación constitucional de una Oficina Anticorrupción como órgano de la Constitución independiente de los poderes del Estado, especializado en la investigación de hechos de corrupción o de irregularidades administrativas cometidas por agentes y funcionarios de la administración pública provincial y de entes descentralizados.
El Auto de procesamiento como causa temporaria de pérdida de idoneidad para el desempeño de cargo público.
So pretexto de mantener la incolumnidad de la presunción constitucional de inocencia que ampara a toda persona frente a la imputación de presunta comisión de un delito, se han mezclado las aguas en perjuicio de la moral republicana.
Según el criterio lamentablemente hoy vigente, el funcionario procesado por un delito que se le atribuye puede seguir rampantemente en su puesto. Se invoca erróneamente en su auxilio al Pacto de San José de Costa Rica, verdadero avance de la conciencia jurídica de los pueblos, incorporado a nuestro orden constitucional por la reforma de 1994.
Pero no se trata de considerar culpable a quién no ha sido declarado tal por la Justicia. La cuestión es otra. Sucede que la confianza en el funcionario sometido a proceso queda transitoriamente afectada. Ello implica una pérdida temporaria de la condición de idoneidad para el desempeño de la función o cargo.
Un ejemplo sencillo del ámbito civil resulta ilustrativo: ¿cómo podrían sentirse los habitantes de un edificio de departamentos si el portero es procesado bajo acusación de haber participado en delito violento contra la integridad física de alguna persona, o en robo o hurto, y pese a ello continúa realizando sus tareas?. Provisionalmente, el acusado ha dejado de ser idóneo para la portería, que requiere de la confianza de los moradores el edificio. En salvaguarda de la seguridad y propiedad de los habitantes resulta de sentido común que dicho portero sea momentáneamente suspendido en su trabajo, hasta que judicialmente se aclare la situación.
Tal lo que acontece con el funcionario o agente bajo proceso. No se descarta su inocencia, pero, momentáneamente, deja de poseer el requisito básico de la idoneidad para el desempeño del cargo, que recuperará cuando sea judicialmente dictado su sobreseimiento o falta de mérito respecto del delito que se le atribuye. No sólo la seguridad de los administrados o compañeros de trabajo está en juego, sino también el valor de la legitimidad de la función pública y de las instituciones.
La reforma debería definir la cuestión mediante una disposición constitucional que establezca al auto de procesamiento como causal de pérdida temporaria de idoneidad para el desempeño de la tarea o función pública.
Jerarquía constitucional para la carrera administrativa.
Un Estado paquidérmico, plagado de clientelismo, de contratos basura, de falta de controles y por todo ello ineficiente, sirve a los fines de un ejercicio abusivo del poder, pero no cabalmente al interés de la comunidad.
Creemos en el rol activo que debe cumplir el Estado como impulsor de la economía y en la distribución equitativa de los ingresos, en el afianzamiento de la Justicia, en la defensa de los derechos del trabajo, en la preservación del medio ambiente y de los consumidores, así como mejor proveer a la Seguridad y la Asistencia Social.
Para esos fines resulta imprescindible el aporte de los trabajadores del Estado, que deben ser jerarquizados mediante un régimen de cursos y de ascensos por mérito determinantes de una carrera administrativa y de ingreso a la administración pública que no dependa del gobernante de turno.
En este sentido es ponderable la reciente sanción de una ley que estructura el régimen de los trabajadores del Estado, pero para dar firme basamento al camino de la reforma del Estado con el objetivo de mejorar sus prestaciones en beneficio de la comunidad, sería apropiado la definición constitucional de principios básicos rectores de la carrera administrativa.
Consejo de la Magistratura.
Debe terminar la posibilidad legal de designación de jueces que a veces son amigos del poder, como sucede con el actual sistema del artículo 63 inciso 2° de la Constitución, tal vez apropiado a la realidad de otra época, cuando no había calado hondo la crisis de valores que nos aqueja.
En su lugar tendría que dotarse de raigambre constitucional a un Consejo de la Magistratura cuya composición, en forma mayoritaria, sea integrada con representantes de entidades e instituciones de la sociedad civil, con especial referencia a la abogacía organizada. Ello alejaría en buena medida la influencia del poder en las designaciones de jueces y magistrados, lo que coadyuvaría al desenvolvimiento de una Justicia independiente.
Juicio Político. Jurado de Enjuiciamiento.
El Juicio político, tal como está regulado en la Constitución es inviable
El procedimiento previsto en la Constitución para la remoción de los funcionarios y magistrados que menciona el art. 97 de la Constitución (Gobernador, Vicegobernador, los Ministros del Poder Ejecutivo y los miembros del Superior Tribunal de Justicia) debe ser reformulado para hacer efectivo el control político de la H. Legislatura sobre su desempeño.
En los hechos, la redacción del artículo 103 eleva a 21 (sobre un total de 28) el número mínimo de Diputados dispuestos a avanzar con el juicio político, es decir tres cuartos del total de integrantes de la Cámara.
Si bien la norma exige una mayoría de dos tercios (19) para admitir la acusación, al requerir quórum de tres cuartos de sus miembros (21 sobre 28) para habilitar la sesión, determina que si no existe el concierto de 21 voluntades para avanzar con el juicio político, nada puede hacerse.
Ello parece excesivo. Nótese que a la vez que la Constitución requiere de la Cámara de Diputados dicho quórum de tres cuartos de sus miembros (21) para resolver sobre la acusación, sólo exige para al Senado (artículo 109) que detenta la trascendente atribución de ser el Tribunal que decidirá la suerte del funcionario sometido a juicio, quórum de dos tercios de sus miembros y simple mayoría de votos para dictar sentencia.
La reforma debería modificar la disposición del artículo 103 de manera de habilitar el procedimiento de juicio político cuando existan al menos dos tercios de los respectivos legisladores de ambas Cámaras dispuestos a llevarlo adelante y que así se exprese en las respectivas votaciones.
Tal concierto de voluntades tendría suficiente entidad para dar fundamento al ejercicio de la H. Legislatura del control político que la Constitución le atribuye sobre los funcionarios de los otros poderes del Estado sujetos a juicio político.
A esta estura ha tomado estado público que se incluiría en el “núcleo pétreo” de disposiciones constitucionales que quedarán fuera del tratamiento de la reforma en la futura Convención Constituyente, las normas sobre juicio político. Pareciera que se avanza en el camino contrario a la desconcentración del poder, porque un aspecto no menor es la de adecuar un ejercicio efectivo del control político del Poder legislativo sobre los funcionarios sujetos a juicio político, lo que en la actualidad se ha transformado, por las razones ya apuntadas en un mecanismo inviable.
Respecto del Jurado de Enjuiciamiento la reforma debería dar coherencia a la aplicación del principio del control legislativo sobre los otros poderes del estado, en el caso por mal desempeño, o delitos o faltas atribuidos a los funcionarios judiciales letrados no sujetos a juicio político.
Para ello debería modificarse la disposición del artículo 169, de manera que la integración del Jurado de Enjuiciamiento sea sólo con miembros designados por la H. Legislatura, y por abogados de la matrícula elegidos por sus pares. Debiera extenderse el término de las funciones de manera que coincida con la periódica renovación de la Legislatura, es decir cada cuatro años.
Avance hacia una democracia participativa. Consejo Económico y Social y otros organismos de consulta. Referéndum y Consulta Popular.
La experiencia de la Multisecotorial fue un embrionario esfuerzo por acercar la sociedad civil y a la política
Nuestro andamiaje institucional se basa en los principios de la democracia representativa. El pueblo soberano, impedido por su número de gobernar directamente, ejerce su soberanía por representación. El representante, una vez electo se convierte en representante de la Nación (o de la Provincia en nuestro caso). El Gobernador es “Gobernador de todos los entrerrianos”; los Diputados, “del pueblo de la Provincia en su conjunto” y los Senadores de cada uno de los Departamentos.
Pero la sociedad se ha transformado profundamente desde los orígenes del liberalismo político que dio forma a la democracia representativa.
Durante el siglo XX acontecimientos y procesos transformaron hondamente los presupuestos sociales sobre los que debía funcionar el Estado liberal democrático. El crecimiento de la economía llevó a la profundización de la división social del trabajo, y paralelamente, respondiendo a los nuevos intereses generados, creció el asociacionismo en todos los niveles.
Nuestra sociedad contemporánea es una sociedad pluralista. En el seno de la sociedad civil, cuya trama es cada vez más compleja, se fueron diferenciando grupos y sectores de intereses, que para defender lo suyo se nuclearon en sindicatos, asociaciones empresarias, del deporte, de la cultura, colegios de profesionales, etc.
Esta realidad plural que muestra la sociedad civil contemporánea no es cabalmente representada por la concepción institucional del Estado democrático que nos rige, que responde al modelo antiguo de una sociedad sencilla a la que se daba respuesta con el Estado fundado en la soberanía popular y en la acción de sus representantes elegidos periódicamente.
En la actualidad, la participación de las organizaciones y grupos de intereses de la sociedad civil en las decisiones estatales, aparece no sólo como un hecho, sino que es parte de un mecanismo necesario –que debiera transparentarse- para el funcionamiento de la sociedad y del Estado.
Como la acción del Estado se ha tornado decisiva para los intereses que se desenvuelven en la sociedad, es natural que éstos traten de influir permanentemente en los lugares en que se toman las decisiones políticas que los involucran. Se impone pues la necesidad de articular Estado y sociedad para dar un canal institucional a la acción de los intereses corporativos.
Este objetivo es posible de ser alcanzado sin cambiar la naturaleza de nuestro Estado democrático representativo y puede lograrse mediante la creación de organismos de carácter consultivo, tal como los llamados Consejos Económicos y Sociales, aparecidos en el constitucionalismo contemporáneo, que dan cabida a la participación de los cuerpos intermedios.
Resulta aconsejable institucionalizar en nuestra Constitución a un Consejo Económico y Social que integre a representantes de las organizaciones intermedias para que éstas puedan participar opinando y asesorando acerca de decisiones gubernamentales relacionadas con los intereses que representan.
La disposición legal podría ser extendida a Consejos Asesores en diversas ramas de la administración, de manera que las decisiones pudieran dictarse previa participación y opinión de de los sectores interesados.
Todo ello traería consigo canalizar adecuadamente la participación de los sectores sociales y económicos integrantes de la sociedad civil en la adopción de las decisiones oficiales que les atañen de manera directa.
Sumando a la participación, en el mismo sentido deberían incorporarse los mecanismos de iniciativa popular para la sanción de las leyes y de consulta o referéndum.
Autonomía Municipal
Al concepto de participación no le es ajeno el de descentralización, toda vez que cuando se acerca la administración al administrado es posible su mejor control y recepción de reclamos u observaciones. En esta materia es necesario vigorizar la gestión municipal estableciendo la autonomía de los municipios y la transferencia de funciones provinciales. Puede ser funcional a ello la definición de jurisdicciones municipales colindantes.
Sistema de representación proporcional puro en la Cámara de Diputados.
El argumento de la “gobernabilidad”, de facilitar un gobierno “fuerte y ágil”que da fundamento a la disposición del art. 51, la que otorga al partido mayoritario mayoría absoluta de la representación en la Cámara de Diputados, pese a no alcanzar el 50% más uno de los sufragios emitidos- suma a la concentración de poder.
Contando con la mayoría absoluta de Diputados el partido que haya ganado las elecciones, es usual que estos legisladores respalden con su voto unánime a las iniciativas del Poder Ejecutivo, lo que otorga a éste un inmenso poder.
La representación proporcional pura permite la genuina expresión de las manifestaciones del electorado, a la vez que tiende a promover el diálogo entre las diversas expresiones parlamentarias y de éstas con el Poder Ejecutivo, que en ausencia de una mayoría automática, debe buscar consenso para la formación de mayoría legislativa, necesaria para la votación de las leyes.
El sistema proporcional puro condice con el rumbo de democratizar el poder, que a nuestro juicio debe ser el eje rector de la reforma constitucional.
Santiago C. Reggiardo
Diputado Provincial (M.C.)
